Министерская реформа | это… Что такое Министерская реформа?

Министерская реформа — (ее начало в 1802-1803 гг.) реформа государственного управления Российской империи, проводившаяся в начале XIX века при императоре Александре I.

Содержание 1 Предыстория 2 1.Истоки министерской реформы 2.1 1.1. Первые преобразовательные опыты 2.2 1.2. Подготовка и разработка министерской реформы 2.3 1.3. Преобразовательный план Сперанского 3 2. Завершающий этап министерской реформы 3.1 2.1 Устройство центрального управления по плану Сперанского 3.2 2.2. Законодательная точка в реформе 4 Примечания

Предыстория

XIX столетие принесло в Россию реформы государственного управления: только что вступивший на престол император Александр I создал Государственный совет («Непременный совет»), шла активная работа над новыми законами, но требовалась и новая управленческая система, способная оперативно решать множество нарастающих проблем государственной политики. 8 сентября 1802 г. Александр I подписал Манифест «Об учреждении министерств». Ещё тогда император-реформатор подчеркивал, что «мы ожидаем от них верности, деятельности и усердия ко благу общему…»^[1] .

1.Истоки министерской реформы

1.1. Первые преобразовательные опыты

Первые преобразовательные опыты были связаны с начальным периодом правления императора Александра I, чьё вступление на престол было восторженно воспринято русским обществом.

Новое правительство поспешило сразу заявить направление, в каком оно намерено было действовать. В манифесте 12 марта 1801 г. император принимал на себя обязательство управлять народом «по законам и по сердцу своей премудрой бабки». В указах, как и в частных беседах, император выражал основное правило, которым он будет руководствоваться: на место личного произвола деятельно водворять строгую законность. Император не раз указывал на главный недостаток, которым страдал русский государственный порядок. Этот недостаток он называл «произволом нашего правления». Для его устранения необходимо было разработать фундаментальные законы, которых почти ещё не было в России. Именно в таком направлении велись преобразовательные опыты первых лет.

С первых дней нового царствования императора окружили люди, которых он призвал помогать ему в преобразовательных работах. То были бывшие члены великокняжеского кружка: граф П. А. Строганов, граф В. П. Кочубей, князь А. Чарторыйский и Н. Н. Новосильцев. Эти люди составили так называемый «Негласный комитет», собиравшийся в течение 1801—1803 гг. в укромной комнате императора и вместе с ним вырабатывавший план необходимых преобразований. Задачей этого комитета было помогать императору «в систематической работе над реформою бесформенного здания управления империей». Положено было предварительно изучить настоящее положение империи, потом преобразовать отдельные части администрации и эти отдельные реформы завершить «уложением, установленным на основании истинного народного духа». «Негласный комитет», функционировавший до 9 ноября 1803 г., за два с половиной года рассмотрел вопросы осуществления сенатской и министерской реформы, деятельности «Непременного совета», крестьянский вопрос, коронационные проекты 1801 г. и ряд внешнеполитических мероприятий.

Начали с центрального управления. Собиравшийся по личному усмотрению императрицы Екатерины Государственный совет 30 марта (11 апреля) 1801 года был заменён постоянным учреждением, получившим название «Непременного совета», для рассмотрения и обсуждения государственных дел и постановлений. Он состоял из 12 высших сановников без разделения на департаменты.

Через полтора года были преобразованы петровские коллегии, уже при Екатерине утратившие свой первоначальный характер. Тогда же был издан именной указ о правах и обязанностях Сената.

Одновременно с реформами административными затронуты были и общественные отношения. Здесь также резко заявлено было направление, в каком предполагалось действовать. Направление это состояло в уравнении всех общественных состояний перед законом. Так, новые центральные ведомства, министерства явились единоличными учреждениями, а руководимые ими губернские учреждения сохранили прежний коллегиальный строй.

1.2. Подготовка и разработка министерской реформы

Обсуждению министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного комитета (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и одно заседание 16 марта 1803 г.). Министерская реформа имела как сторонников (В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, А. Чарторыйский, П. А. Строганов и др.), так и противников (Д. П. Трощинский, С. П. Румянцев, П. В. Завадовский и др.).

Начало становлению министерской системы управления в России было положено 8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств». Этим документом коллегии были преобразованы в восемь министерств — иностранных дел, военных сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, финансов, юстиции, коммерции и народного просвещения.

Помимо восьми новых министерств, Манифест определил положение двух других учреждений государственного управления, существовавших прежде, — «ведомства» Государственного казначея и Экспедиции о государственных доходах. Они продолжали действовать «впредь до издания полного по сей части Устава», на основании Указа от 24 октября 1780 г. Согласно данному указу, Экспедиция о государственных доходах подчинялась лицу, исполняющему должность Государственного казначея. Таким образом, подтверждался статус Государственного казначейства как ещё одного, наряду с восемью министерствами, центрального учреждения государственного управления.

По Манифесту 8 сентября 1802 г. прежние коллегии и подчинённые им места были переподчинены министерствам или вошли в них в качестве департаментов; главным отличием новых органов центрального управления было единоличное управление: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия; министры были ответственны перед Сенатом. Каждый подчинённый орган представлял своему министру еженедельные мемории о текущих делах и представления в особых случаях. Министр отвечал на них предложениями. Подчинённые органы в случае несогласия с предложениями министра представляли министру рассуждения. Если последний настаивал на своем предложении, то оно исполнялось, а мнение подчинённых органов заносилось в журнал.

Таким образом, было осуществлено совмещение двух систем государственного управления — коллежской и министерской, что было следствием компромиссного решения, принятого Александром I на заседании «Негласного комитета» 24 марта 1802 г. В соответствии с данным решением, коллегии не упразднялись, а продолжали действовать в подчинении министрам и подлежали постепенному упразднению в будущем, когда опыт покажет их бесполезность. В помощь министрам (кроме министров военных сухопутных сил, морских сил, коммерции и Государственного казначея) назначались заместители — товарищи министров, которые могли замещать последних в период их отсутствия. Министры обязывались немедленно заняться образованием своих канцелярий и составлением их штатов.

Последнее предложение Манифеста кратко упоминает о комитете, «составленном единственно» из министров, рассматривающем текущие дела. Таким образом создавался важный орган государственного управления — Комитет министров, оказавший значительное влияние не только на министерскую систему, но и на всю систему государственной власти Российской империи.

1.3. Преобразовательный план Сперанского

В первые годы царствования Александра I М. М. Сперанский ещё оставался в тени, хотя готовил некоторые документы и проекты для членов «Негласного комитета», в том числе и по министерской реформе. Уже через неделю после вступления Александра I на престол Сперанский был назначен статс-секретарём при Д. П. Трощинском, который, в свою очередь, исполнял работу государственного секретаря при Александре I. Таким образом Сперанский оказался в кругу лиц, которые во многом определяли политику государства. Способности помощника Трощинского привлекли к себе внимание членов «Негласного комитета». Летом 1801 г. В. П. Кочубей взял Сперанского в свою «команду». В это время в «Негласном комитете» шла работа по разработке министерской реформы.

После осуществления реформы Кочубей, возглавивший министерство внутренних дел, перевёл его в свою канцелярию. В июне 1802 года Сперанский возглавил в Министерстве внутренних дел отдел, которому предписывалось готовить проекты государственных преобразований.

В 1802—1804 годах Сперанский подготовил несколько собственных политических записок: «О коренных законах государства», «О постепенности усовершения общественного», «О силе общественного мнения», «Ещё нечто о свободе и рабстве». В этих документах он впервые изложил свои взгляды на состояние государственного аппарата России и обосновал необходимость реформ в стране.

20 февраля 1803 г. при непосредственном участии Сперанского был опубликован знаменитый указ «о свободных (вольных) хлебопашцах». Согласно этому указу помещики получили право отпускать крепостных на «волю», наделяя их землей. Вдохновленный «записками» молодого деятеля, царь через В. П. Кочубея поручает Сперанскому написать капитальный трактат — план преобразования государственной машины империи, и он с жаром отдается новой работе.

В 1803 г. по поручению императора Сперанский составил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», в которой проявил себя сторонником конституционной монархии, создаваемой путем постепенного реформирования общества на основе тщательно разработанного плана. Практического значения, однако, эта Записка тогда не имела. Лишь в 1807 году, после неудачных войн с Францией и подписания Тильзитского мира, в условиях внутриполитического кризиса, Александр вновь обратился к планам реформ.

Сперанский был по существу усердным и старательным чиновником, независимым в силу своего происхождения от той или иной группировки сановной аристократии. Ему предстояло разработать и претворить в жизнь план реформ на основе идей и принципов, подсказанных императором.

Свою новую роль Сперанский получил не сразу. Сперва император поручал ему некоторые «частные дела». Уже в 1807 г. Сперанского несколько раз приглашают на обед ко двору, осенью этого года он сопровождает Александра в Витебск, на военный смотр, а год спустя — в Эрфурт, на встречу с Наполеоном. Это был уже знак высокого доверия. В Эрфурте Сперанский, отлично владевший французским языком, сблизился с представителями французской администрации, присмотрелся к ним и многому от них научился. По возвращении в Россию Сперанский назначен был товарищем министра юстиции и вместе с императором начал работать над общим планом государственных реформ.

Наиболее полно реформаторские взгляды М. М. Сперанского были отражены в записке 1809 года — «Введение к уложению государственных законов». Реформатор придавал большое значение регулирующей роли государства в развитии отечественной промышленности и своими политическими преобразованиями всемерно укреплял самодержавие. Сперанский пишет: «Если бы права государственной власти были неограниченны, если бы силы государственные соединены были в державной власти и никаких прав не оставляли бы они подданным, тогда государство было бы в рабстве и правление было бы деспотическое».

План реформ, составленный Сперанским, был как бы изложением мыслей, идей и намерений самого государя. Как верно замечает современный исследователь этой проблемы С. В. Мироненко, «самостоятельно, без санкции царя и его одобрения, Сперанский никогда не решился бы на предложение мер, чрезвычайно радикальных в условиях тогдашней России».

2. Завершающий этап министерской реформы

2.1 Устройство центрального управления по плану Сперанского

28 марта 1806 г. министр внутренних дел В. П. Кочубей подал Александру I «Записку об учреждении министерств». В ней отмечалось «совершенное смешение

» в государственном управлении, которое «дошло до самой высшей степени» после министерской реформы 1802 г. Министр предлагал следующие меры к исправлению положения:

• подбор на министерские посты единомышленников;
• определение отношения министерств к Сенату, Комитету министров, Непременному совету, губернскому управлению;
• урегулирование отношений между министерствами;
• наделение министров правомочием разрешения дел по существу;
• определение ответственности министров.

Внешнеполитические события 1805—1808 гг. (война с Францией в составе третьей коалиции в 1805 г. и четвёртой коалиции — в 1806—1807 гг., русско-французские переговоры в Тильзите в июне 1807 г. и в Эрфурте в октябре 1808 г.) отвлекли внимание Александра I от дел внутреннего управления. Но именно в данное время всё более активное участие в осуществлении министерской реформы начинает принимать М.

 М. Сперанский — подлинный автор доклада от 18 июля 1803 г. и записки от 28 марта 1806 г.

2.2. Законодательная точка в реформе

С конца 1808 г. М. М. Сперанский становится ближайшим сподвижником Александра I, с санкции последнего занимающимся «предметами высшего управления». К октябрю 1809 г. недостатки министерской реформы были систематизированы М. М. Сперанским в его «Введении к уложению государственных законов» — обширном плане реформ всего внутриполитического устройства страны, составленном по поручению Александра I.

В данном проекте Сперанский выделяет три основных недостатка министерской реформы:

• недостаток ответственности министров;
• некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел между министерствами;
• недостаток точных правил или учреждения^[2].

На устранение данных недостатков и было направлено новое преобразование министерств 1810—1811 гг. Министерская реформа вступила в свой завершающий период.

Его начало провозглашалось уже в Манифесте «Об учреждении Государственного совета»: «Различные части, Министерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном учреждении предполагаемо было, постепенно и соображаясь с самым их действием, приводить эти установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания Общего Министерского Наказа, в коем с точностью определяются отношения Министров к другим Государственным Установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности».

Юридической основой завершающего периода министерской реформы стали три законодательных акта:

• Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с обозначением предметов, каждому управлению принадлежащих
  » от 25 июля 1810 г.,
• «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. и
• «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г.

Данные акты предварительно обсуждались в специально созданном для рассмотрения предложений о преобразовании министерств, Сената и о новом порядке рекрутских наборов Комитете председателей департаментов Государственного совета, который действовал с 27 мая 1810 г. по 28 ноября 1811 г. Далее проекты утверждались на общем собрании Государственного совета и подавались на утверждение императора. Проекты всех трёх актов были разработаны М. М. Сперанским^[3].

Манифест от 25 июля 1810 г. разделял все государственные дела «в порядке исполнительном» на пять главных частей:

• внешние сношения, которые находились в ведении министерства иностранных дел;
• устройство внешней безопасности, которое поручалось военному и морскому министерствам;
• государственная экономия, которой ведали министерства внутренних дел, просвещения, финансов, Государственный казначей, ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения;
• устройство суда гражданского и уголовного, которое поручалось министерству юстиции;
• устройство внутренней безопасности, вошедшее в компетенцию министерства полиции.

Манифестом провозглашалось создание новых центральных органов государственного управления — министерства полиции и Главного управления духовных дел разных исповеданий^[2].

Значительно изменялась компетенция министерства внутренних дел: его главным предметом становилось «попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности». К министерству полиции переходили все дела, относящиеся к полиции «

предохранительной» и «исполнительной». Учреждалось звание Государственного контролёра — руководителя ревизии государственных счетов.

Подробности и спорные вопросы, возникшие при непосредственном распределении дел, обсуждались в Комитете министров на заседании 4 августа 1810 г. Были заслушаны доклады министров иностранных дел, финансов, народного просвещения, юстиции, а также товарища министра внутренних дел. Результатом этого обсуждения стало «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. Данный акт конкретизировал состав министерств внутренних дел, полиции, народного просвещения, финансов, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий, а также зафиксировал факт ликвидации министерства коммерции.

Продолжением конкретизации в сфере государственного управления стал Манифест 28 января 1811 г. «Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов».

«Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. стало главным законодательным актом министерской реформы. Структурно оно состояло из двух частей:

• «Образование министерств»;
• «Общий наказ министерствам».

Манифест определял общее разделение государственных дел и предметы каждого министерства и главного управления, во многом текстуально повторяя положения Манифеста 25 июля 1810 г. Им устанавливалось единое общее организационное устройство центральных органов управления. Министерство возглавлялось министром и его товарищем (заместителем). При министре состояли канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отделения, которые, в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жёсткий принцип единоначалия. Министр подчинялся императору, назначаясь и смещаясь по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директоры департаментов и канцелярии. Директорам департаментов подчинялись начальники отделений. Начальникам отделений подчинялись столоначальники.

Таким образом, в 1810—1812 гг. были заложены правовые основы и создана отраслевая система управления в стране. Дальнейшее развитие министерств строилось уже с учетом управленческих потребностей государства. Изменения в составе министерств в первой половине XIX столетия были связаны с поиском путей наиболее рациональной системы центрального управления империей.

Все осуществлённые части преобразовательного плана Сперанского относятся к центральному управлению, и именно их осуществление сообщило последнему более стройный вид. Это был второй, более решительный приступ к устройству нового государственного порядка, которому предшествовали две частные меры, имевшие внутреннюю связь с готовившимися реформами, поскольку они задавали дух и направление этой реформы, указывая, какие люди требуются для новых правительственных учреждений.

3 апреля 1809 г. издан был «Указ о придворных званиях». Этот документ изменил положение дворян, носивших звания камергера и камер-юнкера, которые не соединялись с определёнными и постоянными должностными обязанностями, однако давали важные преимущества. Указом предписывалось всем, носившим эти звания, но не состоявшим в какой-нибудь службе, в двухмесячный срок поступить на такую службу, заявив, по какому ведомству они желают служить. Сами же эти звания впредь становились простым отличием, не соединённым ни с какими служебными правами.

Указ 6 августа того же года установил порядок производства в гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины, которыми в значительной степени обусловливалось назначение на должности, приобретались не только заслугой, но и простой выслугой, то есть установленным сроком службы. Новый указ запретил производить в эти чины служащих, которые не имели свидетельства об окончании курса в одном из российских университетов или не выдержали в университете экзамена по установленной программе, которая и была приложена к указу.

По этой программе от желавшего получить чин коллежского асессора или статского советника требовалось знание русского языка и одного из иностранных, знание прав естественного, римского и гражданского, государственной экономии и уголовных законов, основательное знакомство с отечественной историей и элементарные сведения в истории всеобщей, в статистике Русского государства, в географии, даже в математике и физике.

1 января 1810 г. открыт был преобразованный Государственный совет. Значение его в системе управления было выражено в Манифесте 1 января определением, что в нём «

все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и чрез него восходят к верховной власти». Это значит, что Государственный совет был призван обсуждать все стороны государственного устройства, решать, насколько они нуждаются в новых законах, и представлять свои соображения на усмотрение верховной власти.

Примечания

1. ↑ Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века.  — М.-Л., 1957
2. ↑ ^{1 2} Ключевский В. О. Избранные лекции «Курса русской истории». — Ростов-на-Дону, 2002
3. ↑ Приходько М. А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль — сентябрь 1802 г.). — М., 2002

Чем занималось МВД при Александре II

Каковы были институциональные, социальные и культурные основы бюрократической власти в императорской России? Даниэль Орловский, автор книги «Пределы реформ», рассматривает этот вопрос на примере деятельности Министерства внутренних дел. Предлагаем почитать, как МВД при Александре II готовилось к отмене крепостного права.

Все мы начиная с 24 февраля 2022 года оказались перед лицом наступающего варварства, насилия и лжи. В этой ситуации чрезвычайно важно сохранить хотя бы остатки культуры и поддержать ценности гуманизма — в том числе ради будущего России. Поэтому редакция «Горького» продолжит говорить о книгах, напоминая нашим читателям, что в мире остается место мысли и вымыслу.

Даниэль Орловский. Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802–1881 годах. СПб.: Academic Studies Press / БиблиоРоссика, 2022. Перевод с английского Арсения Черного. Содержание

Политика МВД в царствование Александра II была результатом шаткого равновесия институциональных интересов и способностей возглавляющих институции чиновников. Личный элемент преобладал в министерской системе, когда у руля вставал человек, умевший воплотить политическое видение в ясную программу; в период же слабого лидерства МВД поддерживала «на плаву» институциональная преемственность. При этом следует держать в уме: когда мы говорим, что МВД являлось влиятельнейшим российским министерством, это все же не означает, что оно постоянно занимало доминирующее положение в правительстве или что проводимая им политика обязательно совпадала с линией, в итоге принимавшейся в качестве государственной. Как мы знаем, государственная политика отражала взаимодействие множества правительственных учреждений, деятелей и лично царя. Позиция МВД подчас резко отличалась от занимаемой тем или иным участником политического процесса, равно как и от той, что в конечном итоге получала высочайшее одобрение. Институциональная сила министерства гарантировала ведомству право голоса, однако же в силу ограничений, наложенных на него самодержавием, а также в связи с переменчивым характером собственного руководства влияние МВД на некоторые политические вопросы было довольно поверхностным.

Первый этап развития политики МВД при Александре II охватывает период подготовительной работы и проведения освободительной реформы, а также начало работы над административно-социальными реформами в губерниях и городах (1855–1861). Именно на эти годы приходится министерство Ланского, когда Милютин и его просвещенные коллеги направляли МВД «пробюрократической» стезей, ставя институциональное превыше личностного. Тогда же были заложены базовые политические взгляды и установки, без которых потом не мог обойтись ни один глава МВД. Второй этап — валуевское министерство с 1861 по 1868 год, — безусловно, явился наиболее значимым в плане будущности МВД. Многие инициативы Валуев унаследовал от предшественников, присовокупив к ним еще больше своих собственных. Таким образом, Валуев определил дальнейшее отношение министерства к земствам, пореформенной судебной системе, земельному и рабочему вопросам и прочим социально и политически важным проблемам. Валуевская политика является наилучшей иллюстрацией теснейшего переплетения традиции, институционального влияния и роли личности в русской политической истории.

Возродившаяся министерская власть господствовала на протяжении третьего — тимашевско-маковского — периода: с 1868 по 1880 год. Лидерство Тимашева и Макова сводилось к бюрократической рутине, а политического ви́дения не стало вовсе. Доставшаяся от Валуева кадровая политика вкупе с укреплением административных полномочий министерства усиливали сугубо полицейский характер политических решений его преемников. Эффективность МВД снизилась, равно как упала и общая продуктивность действий правительства. Влияние структуры министерства и его чиновников на политику проявилось здесь с особенной ясностью: в отсутствие энергичного лидера косность чиновничества всех уровней ниже министерского и слабость министерских распоряжений взаимно подпитывали друг друга. Проекты, подаваемые ведомством, сами по себе оставались (большей частью, но, конечно, не всегда) технически грамотными, но политика МВД и правительства в целом все более окрашивалась в серые, блеклые, оборонительные тона, в которых столь часто описывали самодержавие поздних десятилетий империи.

Последний период охватывает лишь краткий год — с 1880 по 1881 — министерского возвышения Лорис-Меликова. Вновь наступила пора господства лидера и его политического ви́дения: пользуясь возможностями МВД, Лорис приступил к обновлению министерского правительства, стремясь довести Великие реформы до конца.

Главной заботой МВД в начале александровского правления являлся крестьянский вопрос, и при подготовке Манифеста 19 февраля 1861 года самым наглядным образом проявились сильные и слабые стороны министерства в условиях самодержавной политической системы. Здесь же стоит искать истоки отношения МВД к политическим притязаниям разных общественных групп.

Главный импульс к наступлению на крепостное право в посткрымскую эпоху исходил непосредственно от Александра. Обращаясь к московскому дворянству в 1856 году, он подчеркивал преимущества освобождения крестьян «сверху» в противовес разрешению вопроса силой «снизу». На этой ранней стадии, все еще надеясь на добровольное участие нобилитета, Александр возложил на МВД ответственность за достижение смутно обозначенной вдали цели — освобождения. Судя по всему, выбор в пользу МВД был обусловлен спецификой вверенных ведомству функций, а также недавним опытом в сфере реформ.

Политика МВД в отношении крепостного права была определена Ланским и малочисленной партией окружавших его «просвещенных» бюрократов. Базовая позиция министерства была сформулирована А. И. Левшиным, видным деятелем Земельной реформы в киселевском Министерстве государственных имуществ. Товарищ министра внутренних дел в 1856—1857 годах, Левшин соглашался с императором в необходимости проведения реформы, однако утверждал, что если государство намерено ждать инициативы от помещиков, то никаких подвижек в направлении справедливого разрешения вопроса не случится. Он предлагал правительству возглавить процесс освобождения, сформулировав его руководящие принципы. Отталкиваясь от них, можно было далее составить подробные, соответствующие местным условиям планы действий, разработанные губернским дворянством. В то время позиция Левшина и, следовательно, всего министерства была в силу понятных причин не слишком четкой, хотя принципиальные черты будущей реформы — вроде освобождения крестьян вместе с землей, причитающейся помещикам компенсации и выкупных платежей — были очерчены уже тогда. Получался причудливый коктейль из далекоидущих планов земельной реформы в сочетании с куда более консервативными соображениями финансово-административного характера (которые в будущем весьма пагубно скажутся на решении крестьянского вопроса). Поэтому даже в августе 1857 года правительство во главе с МВД подобралось к разрешению проблемы не ближе николаевских секретных комитетов. Это, впрочем, было неудивительно: то, что в стенах МВД не было выработано четкого и ясного решения крепостного вопроса, было обусловлено отчасти сложностью самой проблемы, но и тем, что правительственные институции самодержавия не были нацелены на скорейшее достижение консенсуса.

Несмотря на желание Ланского и в меньшей степени Левшина сохранить реформистскую инициативу при МВД, чтобы выработать затем конкретный план преобразований, в дело вмешались прежние порядки самодержавной государственности. Александр создал секретный комитет «по крестьянскому делу» — традиционный полузаконотворческий орган, функционировавший в обход министерской бюрократии и Государственного совета. Ироничность ситуации заключалась в том, что для разбирательства с крестьянским вопросом МВД также предлагало учредить секретный комитет. Этот так и несозданный комитет подразумевался в качестве посреднического органа между высшими министерскими чиновниками, которым для работы над законопроектами требовались разнообразные сведения об условиях жизни на местах, поступавшие из многочисленных «технических» комитетов, созданных для сбора данных по деревням и селам. МВД, очевидно, желало контролировать поток подобной информации. Однако вмешался Александр и изъявил высочайшую волю; так был создан секретный (Главный) комитет, а технические (и для МВД — главнейшие) так и остались на бумаге. Сверх того, царь подчинил МВД новосозданному комитету, сковав министерскую деятельность необходимостью одобрения мощного, независимого и «особого» органа, наделенного полным правом налагать вето на любую инициативу по земельному вопросу. Сложившаяся ситуация так и не менялась в продолжение всего царствования Александра.

В институциональной перспективе освобождение крестьян представляется и причиной, и следствием стремления МВД определить рабочие отношения сперва с Главным комитетом, а затем — с Редакционными комиссиями, отвечавшими за подготовку проекта указа. Министерство было вынуждено постоянно оценивать степень собственного влияния на законотворческий процесс, употребляя все доступные институциональные и личные силы на то, чтобы привить свое ви́дение правительству и царю. Впрочем, напряжение между Главным комитетом и МВД не должно заслонять явно главенствующую роль министерства в законодательном процессе: с самого начала работы комитет признал примат министерской власти над собственной бюрократической иерархией на местах, а также над дворянством и его представителями. Именно комитет уполномочил МВД развернуть кампанию по сбору данных, поскольку все согласились, что сведений, предоставленных губернаторами, предводителями дворянства и «опытными помещиками» было явно недостаточно.

Подготовка рескрипта Назимову хорошо иллюстрирует процесс слияния позиции МВД с политической линией правительства. После некоторой правки секретный комитет принял составленную Левшиным программу, предусматривавшую выдачу земельных наделов освобожденным крестьянам и учреждение губернских помещичьих комитетов для содействия в проведении реформы. Несмотря на туманное изложение министерского ви́дения, Ланскому удалось добиться одобрения Александра на «распубликование» циркуляра с изложением реформы. Секретный комитет возражений не выказал, постановив с незначительными изменениями распространить предназначавшийся лишь для западных губерний рескрипт Назимову по всем губерниям, включая и Петербургскую. Левшин был потрясен подобным успехом Ланского, которому удалось восстановить главенство МВД и протолкнуть его программу в качестве государственной. Он опасался, что правительство все более берет на себя роль «преследователя дворян», чересчур торопя события в деревнях, грозящие обернуться крестьянскими бунтами. Левшин пробыл товарищем министра еще до начала следующего 1859 года, но от деятельного участия в дальнейшей работе над Крестьянской реформой был отодвинут более молодыми и «ультрапрогрессивными» фаворитами министра — Милютиным и Соловьевым.

В следующие несколько месяцев МВД всячески давило на местных дворян, чтобы те обратились к Александру с просьбой позволить создавать комитеты согласно программе рескрипта. По заведенному порядку министерство побуждало непокорных дворян подавать прошения в качестве якобы «выхода на арену политической жизни». Нобилитет, по мысли министерской бюрократии, должен был предстать добровольным инициатором и старательным партнером в деле собственного преображения, в то время как всем заправляло бы само МВД. То, что казалось смелым шагом к конституции — институционализация участия дворян и профильных специалистов в законодательном процессе через губернские комитеты, — на деле являлось откровенной манипуляцией. Реальная политическая власть, право на инициативу и принятие решений — все это должно было оставаться государственной монополией, реализуемой посредством министерской бюрократии.

На заре Александровской эпохи лейтмотивом политики МВД во многих областях являлось продвижение институционализированных решений возникавших проблем, а также поддержка регулярной министерской бюрократии, противодействующей власти персоналий и в целом антиинституциональному характеру министерской власти. Вместе с тем уже в первые месяцы по воцарении Александра министерская зависимость от политических мифов была во многом схожа с политическими реалиями Франции, Австрии и Пруссии.

На практике МВД открыто манипулировало губернским дворянством, перетягивая его на свою сторону. Главный комитет не возражал против того, чтобы считать губернские комитеты «коллегиально-бюрократическими» государственными органами. Столичные чиновники запустили маховик, по весьма удачному определению Филда, «инженерии согласия», и, отвечая на «распубликованные» рескрипты, местные власти пытались выстроить равновесие «между требованиями начальства и опасениями знатных соседей».

Схема программ реформ

Схема программ реформ

6 июня 2001 г.
Министерство иностранных дел

I. Программы действий «Дипломатия для народа и дипломатия с народом»

С ускорением глобализации дипломатическая деятельность становится все более диверсифицированной. Никакая дипломатия невозможна без общественного понимания и поддержки. Помня об этом, следует приложить усилия для изменения сознания сотрудников министерства иностранных дел посредством, среди прочего, непрерывного обучения и обмена с частным сектором. Консульские службы, основное контактное лицо с населением, должны быть коренным образом реформированы, а населению должно быть предоставлено больше информации. Чтобы сделать министерство более открытым для общественности, будет организована группа сторонних экспертов.

1. Коренное изменение сознания сотрудников министерства
   • К концу 2001 финансового года будет разработан кодекс практики, отвечающий изменяющимся потребностям и требованиям дипломатов в эпоху глобализации.
   • Начиная с 2002 финансового года, сотрудники, подпадающие под категорию высших должностных лиц дипломатической службы и специалистов, в принципе обязаны проработать в консульских отделах около одного года после обучения за границей, чтобы иметь больше возможностей для непосредственной службы для публики.
   • В соответствии с законом об обмене между государственными и частными служащими сотрудники дипломатических служб будут командироваться в частные компании и неправительственные организации для участия в их среднесрочных и краткосрочных учебных программах, чтобы сотрудники министерства могли ознакомиться с точкой зрения частного сектора. сектор.
   • Сотрудники министерства поощряются к участию в программах обучения, организуемых Национальным кадровым управлением, в которых также участвуют сотрудники частных компаний. Само министерство будет организовывать различные семинары и другие программы для содействия изменению сознания своих сотрудников.
2. Глубокие реформы консульских служб
   • Консульские услуги по обеспечению безопасности японских граждан, проживающих или посещающих зарубежные страны, и продвижение их интересов являются одной из двух основных обязанностей Министерства наряду с дипломатической. Основываясь на этом восприятии, высокопоставленные чиновники как дома, так и за рубежом должны взять на себя инициативу по изменению менталитета коллег, улучшению повседневных консульских услуг и расширению мер безопасности для японских граждан за границей. С этой целью следует усовершенствовать и укрепить системы министерства и его заграничных учреждений.
   • Министерство разработает процедуры для принятия запросов и мнений общественности относительно облегчения доступа населения к консульским и административным услугам, а также изучит ориентированные на пользователя подходы частного сектора. На основе этих мер и с использованием информационных технологий административные процедуры, включая выдачу виз, будут упрощены и повышены. Консульские услуги в окнах, а также в нерабочее время должны быть улучшены. Политика и меры будут реализованы для продвижения интересов и благополучия японских граждан, проживающих за границей, после изучения общественных потребностей дня. Сотрудничество с местными органами власти в Японии будет облегчено, чтобы люди могли иметь более легкий доступ к консульским и административным услугам, включая выдачу паспортов.
   • Принимая во внимание диверсифицированную деятельность японских граждан за границей, которая становится все более рискованной, необходимо улучшить антикризисное управление. В каждом регионе будут созданы центральные офисы за рубежом для решения кризисных ситуаций. Системы быстрого развертывания должны быть разработаны для реагирования на чрезвычайные ситуации путем модернизации как персонала, так и оборудования путем обучения и развертывания экспертов.
   • Для кардинального улучшения консульских услуг будут приняты меры, в том числе по увеличению консульских служащих, обладающих опытом в области качества и количества.
   • Дальнейшее развитие аутсорсинга для укрепления систем.
3. Расширение информационных услуг
   • Информация о политических, экономических и социальных условиях зарубежных стран, а также о страновых рисках, предоставляемая веб-сайтами Министерства и его представительств за рубежом, будет улучшена по качеству, количеству и скорости. Веб-сайты министерства должны быть доступны в «i-режиме» сотовых телефонов и должны быть дополнительно защищены от барьеров.
   • Более подробная информация о внешней политике будет предоставлена ​​общественности. В целях содействия обмену мнениями и мнениями с общественностью будут разработаны разнообразные программы, включающие лекции и презентации представителей министерства. Таким образом, прямые контакты с людьми внутри и вне министерства могут быть расширены и интенсифицированы.
   • Будет расширена поддержка японских компаний, работающих за границей, через «окна поддержки японских компаний в зарубежных офисах».
   • Раскрытие информации будет усилено, чтобы сделать Министерство более прозрачным для общественности.
4. Создание комиссии для того, чтобы сделать министерство более открытым для общественности
   • Вскоре будет создана комиссия, состоящая из внешних экспертов. Комиссия собирается каждые три месяца и рассматривает с точки зрения посторонних мнения и жалобы людей, в том числе в министерстве, и представляет отчеты министру иностранных дел, учитывающие это общественное мнение.
   • Секретариаты комиссии будут подчинены инспекционному отделу, который будет упомянут в разделе IV.

II. Внедрение эффективной и действенной дипломатической логистики

В связи с тем, что все больше иностранных высокопоставленных лиц посещают Японию, а японские высокопоставленные официальные лица посещают зарубежные страны, материально-техническое обеспечение визитов высокопоставленных лиц должно быть оптимизировано. Для этого следует провести организационные изменения в Министерстве и пересмотреть услуги по материально-техническому обеспечению японских высокопоставленных лиц, выезжающих за границу.

1. Применение международных стандартов к материально-техническому обеспечению зарубежных визитов японских высокопоставленных лиц и высокопоставленных официальных лиц
   • Все материально-техническое обеспечение заграничных поездок премьер-министров и министров иностранных дел, а также визитов иностранных высокопоставленных лиц будет осуществляться под надзором начальника протокола. Министерство несет единоличную ответственность за всю материально-техническую поддержку, включая составление бюджета и бухгалтерский учет, когда премьер-министр находится за границей. Сотрудники министерства не будут трогать бюджет оплаты труда секретариата Кабмина.
   • Методические указания по материально-техническому обеспечению зарубежных поездок высокопоставленных должностных лиц, в том числе премьер-министра, должны быть разработаны в соответствии с международными стандартами. Административная поддержка и бюджетирование должны быть упорядочены, а размер делегации для таких визитов должен быть резко сокращен. Местная логистическая поддержка, предоставляемая зарубежными представительствами правительства, также должна быть упрощена.
   • В кратчайшие сроки будут разработаны меры по оптимизации бухгалтерского учета, включая обработку сборов за аннулирование и депозитов. Также необходимо обсудить и решить, следует ли вводить корпоративные карты.
2. Обзор оказания материально-технической поддержки японским высокопоставленным лицам, посещающим зарубежные страны
   • Текущие рекомендации по оказанию материально-технической поддержки должны быть пересмотрены и доведены до сведения общественности, чтобы добиться их понимания.
   • Зарубежные представительства правительства и их деятельность будут пересмотрены для повышения их эффективности.
   • Запись об оказании материально-технической поддержки будет включена в список для публичного раскрытия, чтобы можно было повысить прозрачность и подотчетность службы для общественности.
3. Тщательная оптимизация административной работы
   • Рационализация административной работы, в том числе улучшение рабочей среды, будет осуществляться интенсивно, при необходимости прибегая к консультациям внешних экспертов.
   • Аутсорсинг, например, перевод и материально-техническое обеспечение международных конференций, получит дальнейшее развитие. Должен быть введен гибкий график работы, соответствующий фактическим рабочим ситуациям.

III. Программы реформирования кадрового делопроизводства для наиболее эффективной дипломатии

Для эффективной и действенной дипломатии крайне важно повышать справедливость, объективность и прозрачность в кадровых делах, а также проводить кадровые переводы на основе компетентности.

1. Назначение по компетенции в условиях растущей конкуренции
   • Необходимо усилить отбор кандидатов на должности руководителей загранучреждений и руководящих должностей в головном офисе, чтобы стимулировать конкуренцию среди высших должностных лиц дипломатической службы, которые станут руководителями министерства. Компетентные сотрудники, работавшие в категориях, отличных от указанных выше, должны быть дополнительно назначены на руководящие должности.
   • Будет поощряться обмен персоналом с другими государственными министерствами и ведомствами, а также назначаться внешние эксперты, в том числе должностные лица других государственных министерств и ведомств, на посты послов и другие руководящие должности.
   • О вакансиях следует сообщать в министерстве, приглашая откликнуться на вакансию. Процедуры таких открытых назначений должны быть разработаны как можно скорее.
   • Текущая система продвижения по службе должна быть пересмотрена и пересмотрена, чтобы поднять моральный дух сотрудников Министерства. Отмена существующей системы должна быть включена в варианты.
2. Повышение справедливости, объективности, прозрачности и предсказуемости в кадровых делах
   • В целях предотвращения жесткости управления персоналом и снижения морального духа, а также повышения предсказуемости кадровые перестановки должны проводиться регулярно, а срок полномочий должен быть фиксированным. Реальные программы в этом направлении должны быть разработаны как можно скорее и претворены в жизнь.
   • Должны быть показаны типовые служебные пути от начала работы в Министерстве до выхода на пенсию лиц, не являющихся высшими должностными лицами дипломатической службы, чтобы им было легче осваивать свою специальность и вырабатывать жизненные планы с усиленными предсказуемость. Назначения и продвижения по службе должны осуществляться по этим путям.
3. Укрепление системы управления персоналом
   • В ближайшее время будет введена новая система оценки должностей, позволяющая проводить кадровые перестановки в зависимости от способностей и результатов работы.
     (1) Перед проведением оценки работы необходимо пройти личное собеседование.
     (2) Будет проведено необходимое исследование с целью внедрения оценки подчиненными результатов деятельности начальников.
   • Назначения не должны приниматься горсткой высокопоставленных чиновников, включая глав зарубежных офисов. Отдел кадров будет расширен, чтобы можно было проводить продвижение по службе и переводы с точки зрения всего министерства.
   • Для оказания консультационных услуг по вопросам назначения, перевода и другим кадровым вопросам будет расширен кабинет кадрового консультирования, а услуги консультантов, мужчин и женщин, будут доступны в любое время.
   • Особое внимание следует уделять продвижению по службе и другим кадровым вопросам женского персонала. Отпуск по уходу за ребенком и другие системы должны быть созданы для создания общества гендерного равенства.
   • Кадровые дела должны строиться на принципе поощрения и наказания, и в дальнейшем следует использовать систему поощрений.
4. Расширение обучения
   • Будет усилена подготовка по административным и консульским должностям лиц, подпадающих под категории высших должностных лиц дипломатической службы и специалистов.
   • Обучение среднего звена, включая директоров и помощников директоров, также должно быть усилено.
   • Следует также расширить различное обучение, в том числе языковое обучение, для персонала, не указанного выше.

IV. Искоренение нарушений и подозрений

Для восстановления доверия населения к Министерству необходимо кардинально усилить систему камеральных проверок. В то же время структура министерства должна быть усовершенствована, чтобы можно было проводить эффективную и оперативную работу. Что касается бюджета вознаграждения, необходимо провести необходимые реформы.

1. Укрепление и расширение системы внутреннего аудита и инспекции
   • Должна быть создана новая система аудита и инспекции путем расширения существующей системы инспекции, охватывающей только зарубежные правительственные учреждения, чтобы включить операции в штаб-квартире министерства.
   • Будет создана высокопоставленная должность главного инспектора для надзора за общей проверкой, а также должна быть создана необходимая структура при главном инспекторе. Главным инспектором будет назначен сторонний эксперт (срок полномочий которого сейчас изучается и, возможно, невелик). Назначение главного инспектора также должно быть охвачено действующей системой утверждения назначений старших должностных лиц.
   • Внешние эксперты будут приглашены в качестве сотрудников при главном инспекторе. Внешние эксперты, в том числе сертифицированные бухгалтеры, должны принимать участие в аудите и проверках после того, как они обязуются соблюдать требования конфиденциальности.
   • В дополнение к регулярным и специальным проверкам также должны проводиться проверки без предварительного уведомления.
2. Реформы бюджета оплаты труда
   • Расходы из бюджета вознаграждения подлежат утверждению министром иностранных дел.
   • Министерство будет стремиться эффективно использовать и соответствующим образом экономить бюджет вознаграждения на 2001 финансовый год.
   • Министерство будет работать над сокращением бюджета оплаты труда на 2002 финансовый год путем переноса некоторых расходов на другие статьи бюджета с учетом прошлых записей о расходах.

В. Прочее

• Для укрепления дипломатической деятельности Японии в эпоху глобализации крайне важно качественно и количественно обновить дипломатический персонал. Это должно осуществляться параллельно с реформами.
• Мнения и предложения, не вошедшие в отчет Совета по реформе МИД, в том числе по результатам камеральных слушаний, принять к сведению.

(Конец)

---

Назад к индексу

Реформа советов министров – Парламент Австралии

Здание австралийского парламента открыто для публики .

Опубликовано 03.08.2011 Робом Ланди




Министерские советы являются важной частью реформы Совета правительств Австралии (COAG). Их роль заключается в разработке предложений по реформе для рассмотрения КСХ и надзоре за реализацией реформ, согласованных КСХ. В то время как COAG состоит из премьер-министра, премьер-министров и главных министров каждого штата и территории, а также президента Австралийской ассоциации местного самоуправления, министерские советы состоят из министров Содружества, штатов и территорий, ответственных за конкретную область реформ. В их число могут также входить министры из Новой Зеландии, когда рассматриваемый вопрос затрагивает эту страну. Папуа-Новая Гвинея и остров Норфолк также могут иметь статус наблюдателя, когда это уместно.

Обеспокоенность, высказанная по поводу темпов реализации реформ КСХ, привела к тому, что КСХ на своем заседании в июле 2009 г. назначил обзор советов министров, который должен провести д-р Аллан Хоук. На круглом столе с участием четырех бывших премьер-министров штатов Стив Брэкс, бывший премьер-министр штата Виктория, выразил мнение, что реформы, согласованные федеральными лидерами, лидерами штатов и территорий, часто сталкиваются с препятствиями, когда поднимаются на уровне министерских советов. Он чувствовал, что первоначальные благие намерения относительно реформы, согласованные лидерами, были «сведены на нет» на уровне совета. Однако д-р Кармен Лоуренс, бывший премьер-министр Западной Австралии и министр правительства Китинга, призвала с осторожностью отказаться от участия министров. Она считала, что мнение о том, что министры только усложняют ситуацию и что лучше не слишком вовлекать общественность, потому что они более консервативны, чем движущие силы реформы, было «по меньшей мере немного опасным в условиях демократии».

Отчет Хоука, который не был обнародован, обсуждался COAG на собрании в апреле 2010 года. Он согласился на реформы, в результате которых к марту 2011 года количество советов министров сократится с более чем 40 до примерно 11 или менее. Эти советы будут контролировать «ключевые области, имеющие постоянное значение как для Содружества, так и для штатов, включая здравоохранение, образование и обучение, общественные службы, инфраструктура, полиция и аварийно-спасательные службы, а также финансовые отношения». Он также согласился создать избранные советы министров, когда ему требовались советы по конкретным вопросам к определенному времени.

На собрании COAG в феврале 2011 года, первом при премьер-министре Джулии Гиллард, было подтверждено необходимость реформирования структуры совета министров, отметив, что: «Эти изменения приведут к фундаментальному сдвигу в сторону системы советов, сосредоточенной на стратегических национальных приоритетах и ​​новых способах чтобы COAG и его советы выявляли и решали вопросы общенационального значения». Он согласился создать 23 министерских совета, которые все должны были начать работу к 30 июня 2011 г. Переходная рабочая группа, состоящая из должностных лиц из департамента премьер-министра и кабинета а на департаменты премьер-министров и главных министров была возложена ответственность за внедрение новой системы. COAG рассматривал новую систему как позволяющую «сосредоточиться на реформах национальной важности» с большей оперативностью и гибкостью. Новая система продолжит политический надзор за национальными соглашениями и соглашениями о национальном партнерстве; он будет больше сосредоточен на реализации этих соглашений и приведет к более тесным отношениям между КСХ и советами министров.

Структура более эффективной системы советов министров
Постоянные советы будут охватывать следующие области: здравоохранение; общественные, жилищные и инвалидные услуги; школьное образование и раннее детство; высшее образование, навыки и занятость; транспорт и инфраструктура; полиция и управление чрезвычайными ситуациями; закон и справедливость; федеральные финансовые отношения; энергия и ресурсы; окружающая среда и вода; региональная Австралия; и сырьевые отрасли.

Они сосредоточатся на небольшом количестве (от пяти до семи) вопросов национального значения и представят предложения COAG для одобрения. Каждый совет также будет составлять ежегодный отчет для COAG, который будет включать обзор решений совета.

Избранные советы будут созданы, когда премьер-министр, премьер-министры и главные министры решат, что существует вопрос достаточной государственной важности, требующий прямых действий министров. В первую очередь будут созданы специальные советы по вопросам: бездомности; отношения на рабочем месте; изменение климата; женские проблемы; и иммиграция и расселение. Они будут в дополнение к уже установленному закону о реформе азартных игр.
В дополнение к постоянным и избранным советам будет создано небольшое число министерских законодательных и управленческих форумов для управления текущими законодательными и управленческими функциями, которые не охватываются постоянными советами. Форумы также будут контролировать важные коллективные обязанности министров, если они изложены в соответствующем законодательстве, межправительственных соглашениях и договорах, не входящих в компетенцию постоянных советов.

Форумы будут охватывать: регулирование продуктов питания; генные технологии; корпорации; работа с клиентами; и бассейн Мюррей-Дарлинг.